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規(guī)范性文件存在問題篇一
和清理工作的自查報(bào)告
自治區(qū)政府法制辦：
根據(jù)?自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于對(duì)規(guī)范性文件備案和清理工作進(jìn)行檢查的通知?（寧政辦發(fā)?2011?108號(hào)）要求，我縣對(duì)2010年以來規(guī)范性文件制定、備案工作情況和2010年開展規(guī)范性文件清理工作情況進(jìn)行了自查，現(xiàn)將自查結(jié)果報(bào)告如下：
一、規(guī)范性文件制定、備案和清理工作情況
（一）2010年規(guī)范性文件清理工作
2010年，按照?自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于做好規(guī)章和規(guī)范性文件清理工作的通知?（寧政辦發(fā)?2010?90號(hào)）和?銀川市人民政府辦公廳關(guān)于做好規(guī)章和規(guī)范性文件清理工作的通知?（銀政辦發(fā)?2010?72號(hào)）的要求，永寧縣政府法制辦公室對(duì)2001年至2009年以縣人民政府及縣政府辦公室名義制發(fā)的部分規(guī)范性文件進(jìn)行了清理。
經(jīng)過縣政府各部門（單位）、直屬機(jī)構(gòu)3次征求意見，縣法制辦對(duì)93件規(guī)范性文件提出了清理建議：其中對(duì)37件不符合法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定或者相互抵觸的規(guī)范性文件提出了廢止；對(duì)4件依據(jù)缺失或不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的規(guī)范性文件提出修訂；對(duì)符合法律、法規(guī)規(guī)定或正在執(zhí)行的52件規(guī)范性文件提出繼續(xù)保留。清理建議經(jīng)永寧縣人民政府2010年11月21日第十六屆五十八次常務(wù)會(huì)議審議通過，報(bào) 請(qǐng)銀川市法制辦預(yù)審后，以永政發(fā)?2010?224號(hào)，對(duì)36件規(guī)范性文件做出了廢止決定，以永政發(fā)?2010?225號(hào)，對(duì)4件規(guī)范性文件做出了修訂決定，其中1件已修訂完成并公布，3件正在討論修訂中，以永政發(fā)?2010?226號(hào)，對(duì)41件繼續(xù)有效的規(guī)范性文件進(jìn)行公布，以永政發(fā)?2010?227號(hào)、永政發(fā)?2010?228號(hào)、永政發(fā)?2010?229號(hào)，對(duì)三件規(guī)范性文件重新公布。清理結(jié)果均在永寧縣政府公眾網(wǎng)上公布。
（二）2010年規(guī)范性文件制定、備案情況
我縣高度重視規(guī)范性文件制定、備案工作，為加強(qiáng)規(guī)范性文件的監(jiān)督管理，嚴(yán)格按照已制定的?規(guī)范性文件合法性審查制度?、?規(guī)范性文件備案制度?、?規(guī)范性文件監(jiān)督管理制度?，認(rèn)真抓好規(guī)范性文件的起草、審核、修改等各個(gè)環(huán)節(jié)。按照?寧夏回族自治區(qū)規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定?和?關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件監(jiān)督管理的通知?（寧府法?2009?39號(hào)）文件要求，于2009年12月印發(fā)了?關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范性文件監(jiān)督管理工作的實(shí)施意見?（永政辦發(fā)?2009?148號(hào)），對(duì)我縣規(guī)范性文件的制定程序、備案程序、監(jiān)督程序和送審、備案樣式作了詳細(xì)規(guī)定，逐步在全縣范圍內(nèi)建立主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，專人負(fù)責(zé)，逐級(jí)落實(shí)的工作責(zé)任體系。2010年，對(duì)?中共永寧縣委辦公室永寧縣人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)?關(guān)于開展強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)試點(diǎn)工作的實(shí)施方案?的通知?（永黨辦發(fā)?2010?53號(hào)）、?永寧縣人民政府關(guān)于印發(fā)?永寧縣廉租住房實(shí)物配租管理暫行 辦法?的通知?（永政發(fā)?2010?87號(hào)）、?永寧縣人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)?永寧縣鄉(xiāng)村醫(yī)生基本養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法?的通知?（永政辦發(fā)?2010?116號(hào)）、?永寧縣行政執(zhí)法委托書?、?永寧縣人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)?關(guān)于強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)試點(diǎn)工作若干規(guī)定（試行）?的通知?（永政辦發(fā)?2010?122號(hào)）這五個(gè)規(guī)范性文件從制定權(quán)限、程序、合法性、合理性等方面進(jìn)行了全面規(guī)范和審查，嚴(yán)格做到了“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”，并向銀川市政府報(bào)送備案。
（三）2011年規(guī)范性文件制定、備案情況
截止目前，對(duì)?永寧縣人民政府關(guān)于印發(fā)?永寧縣城鄉(xiāng)困難群眾臨時(shí)救助實(shí)施辦法?的通知?、?永寧縣人民政府關(guān)于印發(fā)?永寧縣行政事業(yè)單位工作人員差旅費(fèi)開支規(guī)定?的通知?、?永寧縣人民政府關(guān)于印發(fā)?永寧縣2011年政府采購(gòu)目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)?的通知?這三個(gè)規(guī)范性文件從制定權(quán)限、程序、合法性、合理性等方面進(jìn)行了全面規(guī)范和審查，經(jīng)縣政府常務(wù)會(huì)議討論通過，以永政發(fā)?2011?23號(hào)、永政發(fā)?2011?29號(hào)、永政發(fā)?2011?30號(hào)對(duì)外公布，并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)給銀川市政府報(bào)送備案。另外，由縣衛(wèi)生局負(fù)責(zé)起草的?永寧縣鄉(xiāng)村醫(yī)生管理辦法?和縣財(cái)政局負(fù)責(zé)起草的?永寧縣政府性債務(wù)管理實(shí)施暫行辦法?正在審查中。
二、規(guī)范性文件制定、備案工作中存在的問題
1、在制定程序方面，不嚴(yán)格、不規(guī)范。有的規(guī)范性文件出臺(tái)前，不經(jīng)過政府法制辦審核就報(bào)政府常務(wù)會(huì)議研究。個(gè)別涉及公民、法人和其他組織切身利益，影響重大的規(guī)范 性文件不公開聽取意見。
2、在備案方面，個(gè)別部門存在有件不備、備案不及時(shí)、不規(guī)范現(xiàn)象。
3、因工作人員不足、工作經(jīng)費(fèi)短缺，在監(jiān)督檢查方面，存在力度不夠的問題。
三、今后工作打算
1、加強(qiáng)宣傳教育。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件制定和備案審查制度的學(xué)習(xí)、宣傳培訓(xùn)力度，為全面提升規(guī)范性文件制定和備案審查工作的法制化水平奠定良好的思想基礎(chǔ)。
2、完善程序制度。我縣已建立規(guī)范性文件制定和備案審查方面的制度，但在實(shí)際工作中還存在重實(shí)體輕程序的現(xiàn)象，這主要是程序意識(shí)淡漠，因此，要進(jìn)一步加強(qiáng)程序制度建設(shè)，解決程序的缺位，為法治政府建設(shè)打下良好基礎(chǔ)。
3、完善責(zé)任制度。按照有權(quán)必有責(zé)的要求，認(rèn)真梳理、分析規(guī)范性文件制定和備案審查工作中的責(zé)任規(guī)定，結(jié)合規(guī)范性文件制定和備案審查工作的實(shí)際，建立完善的責(zé)任制度。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府各部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)范性文件備案審查工作的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查力度，通過定期檢查、不定期抽查等方式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)有件不備、報(bào)備不及時(shí)、不規(guī)范問題，提出整改意見，進(jìn)一步提高備案率。
4、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，為規(guī)范性文件制定和備案審查工作的開展提供有力保障。二〇一一年七月二十九日
規(guī)范性文件存在問題篇二
關(guān)于規(guī)范性文件的幾個(gè)問題
一、規(guī)范性文件的概念和特點(diǎn)
規(guī)范性文件也就是百姓俗稱的紅頭文件，是指依法行使行政管理權(quán)（具有公共管理職能的組織）的行政主體為了執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章，有效實(shí)施行政管理，依據(jù)法定職權(quán)或法律、法規(guī)授權(quán)而制定的，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利、義務(wù)，具有普遍約束力，可以反復(fù)適用的除行政法規(guī)和行政規(guī)章之外的行政文件。
2004年10月29日省人民政府第23次常務(wù)會(huì)議通過，2005年1月1日起施行的《云南省行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定和備案辦法》第二條：本辦法所稱規(guī)范性文件，是指行政機(jī)關(guān)制定并公布，在一定范圍、時(shí)間內(nèi)對(duì)公民、法人和其他組織具有普遍約束力的文件。
規(guī)范性文件的法律基礎(chǔ)：
《憲法》第89條第1項(xiàng)、第90條第2款、第107條、第108條規(guī)定：各級(jí)政府及部門可以發(fā)布決定、命令、措施、指示。
《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第59條第1項(xiàng)規(guī)定：各級(jí)政府及部門可以發(fā)布決定、命令、措施、指示?！缎姓V訟法》第12條規(guī)定:不受理行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令。第32 條規(guī)定:作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。
《行政處罰法》第14條規(guī)定:除本法第9條、第10條、第11條、第12條以及第13條的規(guī)定外，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰。
《行政復(fù)議法》在表述這類規(guī)范性文件時(shí)用了“行政規(guī)定”。
規(guī)范性文件的特點(diǎn): 第一，行政性。
包括制定機(jī)關(guān)的行政性和公文的行政性。《國(guó)家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》規(guī)定，行政公文的種類分為: 命令(令)、決定、公告、通告、通知、通報(bào)、議案、報(bào)告、請(qǐng)示、批復(fù)、意見、函、會(huì)議紀(jì)要等十三種。行政公文從發(fā)文對(duì)象來分:一是單純向權(quán)力機(jī)關(guān)行文的，如同級(jí)人大及其常委會(huì)提出法律或地方性法規(guī)議案;二是直接向社會(huì)發(fā)布的，如通告、公告;三是向行政機(jī)關(guān)行文的，如通知、通報(bào)、報(bào)告、請(qǐng)示、批復(fù)、意見、函、會(huì)議紀(jì)要;四是既向行政機(jī)關(guān)行文，也同時(shí)向社會(huì)公布的，如命令、決定、通知。規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)屬于后三種，更多的應(yīng)當(dāng)屬于第二種和第四種。
行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，政府各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不具有行政管理權(quán)的企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體，除行政機(jī)關(guān)外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)，以及委托組織不具有規(guī)范性文件制定權(quán)。
第二，外部性。在講規(guī)范性文件外部性特征時(shí)，要特別強(qiáng)調(diào)并不是指規(guī)范性文件發(fā)布的對(duì)象的外部性，而是指規(guī)范性文件中管理內(nèi)容的外部性。因?yàn)?，?guī)范性文件在內(nèi)容上屬于管理范疇，是一種管理規(guī)范，是公務(wù)活動(dòng)的重要工具，既包括對(duì)外部發(fā)布的行政措施、決定、命令等外部管理規(guī)范，也包括對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)布的規(guī)范行政機(jī)關(guān)行為但對(duì)外部發(fā)生影響的指示、規(guī)定、批復(fù)、意見和函等內(nèi)部管理規(guī)范。涉及行政機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)、后勤保障、人員福利、人事管理、工作部署、工作計(jì)劃方案、內(nèi)部請(qǐng)示報(bào)告等內(nèi)容的文件不屬于規(guī)范性文件。
第三，規(guī)范性。
一方面是指文件具有普遍約束力，不是針對(duì)特定的人或事物，對(duì)本行政管理區(qū)域所有的人和事都具有約束力，都發(fā)生法律效力;另一方面是指文件不是一次性適用，而是可以反復(fù)適用，不是對(duì)已經(jīng)發(fā)生的行為進(jìn)行的具體處理，而是對(duì)未來行為的約束。具體行政行為(包括具體決策)不屬于規(guī)范性文件。
二、規(guī)范性文件的功能和作用
第一，執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，落實(shí)有關(guān)法律制度。1.實(shí)現(xiàn)上位法授權(quán)。2.實(shí)現(xiàn)上位法立法目的。3.細(xì)化上位法有關(guān)程序。4.解釋、適用上位法。
第二，履行法定職責(zé)，發(fā)揮行政管理效率，彌補(bǔ)法律不足，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化事業(yè)發(fā)展。
第三，規(guī)范行政行為，約束行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，促進(jìn)依法行政。（見補(bǔ)充材料自由裁量權(quán)。例如，《治安管理處罰條例》第24條規(guī)定了違反本條規(guī)定的“處以十五日以下拘留、二百元以下罰款或者警告”，也就是說，即可以在拘留、罰款、警告這三種處罰中選擇一種，也可以就拘留或罰款選擇天數(shù)或數(shù)額。）第四，推進(jìn)政務(wù)公開，促進(jìn)民主科學(xué)決策，提高行政管理水平。
三、規(guī)范性文件的性質(zhì)
規(guī)范性文件不是行政立法，也不是法的表現(xiàn)形式，但是具有法律規(guī)范的屬性。第一，在法理上，規(guī)范性文件具有規(guī)范性，對(duì)管理相對(duì)人具有普遍約束力和反復(fù)適用性，對(duì)違反規(guī)范的行為具有強(qiáng)制力。第二，在內(nèi)容上，規(guī)范性文件規(guī)范的是行政管理事項(xiàng)，調(diào)整的是社會(huì)關(guān)系，直接影響公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)，產(chǎn)生法律效力。第三，在執(zhí)行力上，規(guī)范性文件是下級(jí)行政機(jī)關(guān)履行行政管理職能的依據(jù)，對(duì)行政機(jī)關(guān)具有確定力。第四，在行政訴訟中，可以直接被行政裁判所引用，承認(rèn)其作為具體行政行為的依據(jù)。第五，在行政復(fù)議中，規(guī)范性文件作為具體行政行為的依據(jù)，也成為了審理行政復(fù)議案件的依據(jù)。第六，在功能上，起著執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，落實(shí)法律制度，履行法定職責(zé)，彌補(bǔ)法律不足，規(guī)范行政行為，促進(jìn)依法行政，提高行政管理水平的作用。
四、規(guī)范性文件的現(xiàn)狀和問題
規(guī)范性文件的現(xiàn)狀:一是，制定機(jī)關(guān)眾多;二是，數(shù)量巨大;三是，種類繁多、內(nèi)容龐雜?，F(xiàn)狀特點(diǎn): 貫徹實(shí)施上位法律規(guī)范的規(guī)范性文件占有較大比例;所有不同層次的規(guī)范性文件制定主體都在根據(jù)本政府、本部門職責(zé)權(quán)限制定創(chuàng)制性的管理規(guī)范;規(guī)范管理相對(duì)人行為的規(guī)范性文件仍然占絕大多數(shù);各級(jí)政府與縣級(jí)以上各級(jí)政府所屬工作部門發(fā)布規(guī)范性文件的數(shù)量有明顯差別。
規(guī)范性文件內(nèi)容存在的主要問題:
(一)超越權(quán)限規(guī)定了應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級(jí)行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件規(guī)定的事項(xiàng)。越權(quán)：越上級(jí)、越平級(jí)、越下級(jí)。
(二)實(shí)行地區(qū)封鎖，限制或歧視外地、外國(guó)產(chǎn)品和企業(yè)。(三)實(shí)行行業(yè)壟斷，保護(hù)行業(yè)產(chǎn)品，指定商品或服務(wù)。(四)擅自增設(shè)行政許可，違法設(shè)立收費(fèi)、基金、集資、攤派項(xiàng)目。
《云南省行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定和備案辦法》第十三條：規(guī)范性文件不得設(shè)定下列事項(xiàng)：(一)行政處罰；(二)行政強(qiáng)制；(三)行政許可；(四)行政收費(fèi)或者以基金、會(huì)費(fèi)等名義的收費(fèi)；(五)限制或者處分公民、法人和其他組織的法定權(quán)益；(六)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定之外的義務(wù)。前款第（四）項(xiàng)規(guī)定，省人民政府以及省財(cái)政主管部門、省價(jià)格主管部門依法制定的規(guī)范性文件除外。
(五)不同的規(guī)范性文件之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致。(六)通過規(guī)范性文件改變行政執(zhí)法程序。
《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》把規(guī)范性文件列為制度建設(shè)范疇。提出:重在提高質(zhì)量，規(guī)范程序，改進(jìn)方法，講求效果，及時(shí)評(píng)估清理。針對(duì)規(guī)范性文件的問題，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》從規(guī)范性文件的制定和監(jiān)督兩個(gè)方面作出了具體規(guī)定。
我市現(xiàn)行的規(guī)范性文件有 件，其中
（見2012年規(guī)范性文件制定計(jì)劃和執(zhí)行情況）
五、規(guī)范性文件的制定制度
《云南省行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定和備案辦法》第三條規(guī)定：本省行政區(qū)域內(nèi)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的權(quán)限、范圍、起草、審查、決定、登記、公布、解釋和備案監(jiān)督，適用本辦法。法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織（以下簡(jiǎn)稱授權(quán)組織）規(guī)范性文件的制定和備案，除另有規(guī)定外，按照本辦法對(duì)部門規(guī)范性文件的規(guī)定執(zhí)行。違反本辦法制定的規(guī)范性文件無效。
(一)制定原則?！对颇鲜⌒姓C(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定和備案辦法》第四條規(guī)定：制定規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)遵循合法、合理、公開、精簡(jiǎn)、統(tǒng)一和效率的原則。
1.合法性原則。制定行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序。行政規(guī)范性文件的內(nèi)容不得違反憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，不得違背上級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政規(guī)范性文件。
2.合理性原則。制定行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，依法科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。
3.公平、公正、公開原則。4.效率原則。制定行政規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)符合精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效率的原則。行政規(guī)范性文件用語應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、簡(jiǎn)潔，條文內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有可操作性。
(二)制定權(quán)限。
《決定》規(guī)定:市縣政府及其部門制定規(guī)范性文件要嚴(yán)格遵守法定權(quán)限和程序，符合法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家的方針政策。
1.應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)去解決或者通過中介組織、行業(yè)自律能夠解決的事項(xiàng)，不納入行政管理的范疇。
2.不得超越制定機(jī)關(guān)自身的行政管理權(quán)限。3.采取的行政管理手段、方式應(yīng)當(dāng)符合法律和公共管理的需要規(guī)定。
4.不得違法創(chuàng)設(shè)行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制措施和行政收費(fèi)，不得違法增加公民、法人或者其他組織的義務(wù)。
(三)制定程序。
1.立項(xiàng)(前期論證制度一一預(yù)見性)?！对颇鲜⌒姓C(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定和備案辦法》第十五條：國(guó)家機(jī)關(guān)、公民、法人和其他組織可以向行政機(jī)關(guān)提出制定規(guī)范性文件的建議。行政機(jī)關(guān)收到建議后，應(yīng)當(dāng)研究決定是否立項(xiàng)，并給予答復(fù)。
2.起草(征求意見制度一一科學(xué)性)?！对颇鲜⌒姓C(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定和備案辦法》第十六條：擬制定的規(guī)范性文件內(nèi)容直接涉及公民、法人和其他組織的切身利益，或者對(duì)本地區(qū)、本行業(yè)建設(shè)發(fā)展有重要影響的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、個(gè)人和專家的意見。聽取意見可以在起草或者審查階段進(jìn)行，采取書面征求意見，召開座談會(huì)、論證會(huì)、咨詢會(huì)、聽證會(huì)等形式。
3.審查(法律審查制度一一合法性)。《云南省行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定和備案辦法》第二十一條規(guī)定：法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照下列要求對(duì)規(guī)范性文件送審稿進(jìn)行審查。
（一）必要、可行；(二)符合法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定；(三)與有關(guān)規(guī)范性文件相協(xié)調(diào)、銜接；(四)符合本辦法規(guī)定的原則、權(quán)限、范圍和程序；(五)正確處理有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、個(gè)人和專家對(duì)規(guī)范性文件內(nèi)容主要問題的意見；(六)其他需要審查的內(nèi)容符合本辦法規(guī)定。法制機(jī)構(gòu)在審查中需要有關(guān)單位作出說明、提交依據(jù)、協(xié)助工作的，有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)配合，并在要求期限內(nèi)回復(fù)。
4.決定(集體討論制度一一民主性)?！对颇鲜⌒姓C(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定和備案辦法》第二十六條：縣級(jí)以上人民政府的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或全體會(huì)議決定；但涉及面小、各方面意見比較統(tǒng)一的，可以由主要負(fù)責(zé)人審批。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)辦公會(huì)議決定。部門規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)經(jīng)委、辦、廳、局務(wù)會(huì)議決定。
5.公布(媒體公布制度一一公開性)?！对颇鲜⌒姓C(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定和備案辦法》第三十二條：規(guī)范性文件經(jīng)登記后，本級(jí)政府公報(bào)和本行政區(qū)域內(nèi)公開發(fā)行的報(bào)紙、電子政務(wù)網(wǎng)站及其他媒體應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以刊登。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的規(guī)范性文件經(jīng)登記后，可以在縣級(jí)政府公報(bào)或者其他媒體上以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的公告欄上刊登。第三十四條：公民、法人和其他組織對(duì)未按本辦法規(guī)定進(jìn)行登記和刊登的規(guī)范性文件可以拒絕執(zhí)行。
6.備案(報(bào)備審查制度一一監(jiān)控性)?！对颇鲜⌒姓C(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定和備案辦法》第四十條：規(guī)范性文件經(jīng)登記后，應(yīng)當(dāng)自刊登之日起15日內(nèi)由制定機(jī)關(guān)報(bào)上級(jí)行政機(jī)關(guān)備案。
7.修改和廢止(定期清理制度一一系統(tǒng)性)?！对颇鲜⌒姓C(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定和備案辦法》第四十六條：國(guó)家機(jī)關(guān)、公民、法人和其他組織認(rèn)為規(guī)范性文件同法律、法規(guī)、規(guī)章以及上級(jí)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件相抵觸，或者違反本辦法規(guī)定的，可以向制定機(jī)關(guān)的上級(jí)人民政府書面提出審查建議。
(四)制定程序中的重點(diǎn)制度。
《決定》規(guī)定:未經(jīng)聽取意見、合法性審查并經(jīng)集體討論決定的，不得發(fā)布施行。未經(jīng)公布的規(guī)范性文件，不得作為行政管理的依據(jù)?！稕Q定》規(guī)定:市縣政府及其部門每隔兩年要進(jìn)行一次規(guī)范性文件清理工作，對(duì)不符合法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，或者相互抵觸、依據(jù)缺失以及不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的規(guī)范性文件，特別是對(duì)含有地方保護(hù)、行業(yè)保護(hù)內(nèi)容的規(guī)范性文件，要予以修改或者廢止。清理后要向社會(huì)公布繼續(xù)有效、廢止和失效的規(guī)范性文件目錄;未列入繼續(xù)有效的文件目錄的規(guī)范性文件，不得作為行政管理的依據(jù)。
一一公開征求意見制度。一一合法性審查制度。一一集體討論制度。一一公開發(fā)布制度?！对颇鲜⌒姓C(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定和備案辦法》第二十八條：法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)會(huì)同起草單位根據(jù)會(huì)議審議意見對(duì)規(guī)范性文件草案進(jìn)行修改，形成草案修改稿，報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府或者本部門主要負(fù)責(zé)人簽署公告。第三十五條：規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)自簽署公布之日起30日后施行，本辦法第四十七條規(guī)定的情形可以除外。（第四十七條：規(guī)范性文件涉及突發(fā)事件和緊急狀態(tài)事項(xiàng)的，起草單位可以根據(jù)實(shí)際需要，直接送法制機(jī)構(gòu)審查后，報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府或者本部門主要負(fù)責(zé)人簽署公告予以公布后立即施行。前款規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)在簽署公告之日起15日內(nèi)，由制定機(jī)關(guān)補(bǔ)報(bào)登記并進(jìn)行備案。）
一一定期清理制度。
六、規(guī)范性文件的監(jiān)督制度
荀悅《申鑒》：先其未然謂之防，發(fā)而止之謂之救，行而責(zé)之謂之戒。防為上，救次之，戒為下。
由于《行政訴訟法》未將規(guī)范性文件這類抽象行政行為列入行政訴訟范圍，因此，我國(guó)目前尚不存在對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行司法監(jiān)督。在我國(guó)現(xiàn)有的法律制度框架下，對(duì)于規(guī)范性文件主要有賴于權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督。
(一)備案監(jiān)督制度?！稕Q定》規(guī)定:市縣政府發(fā)布規(guī)范性文件后，應(yīng)當(dāng)自發(fā)布之日起15日內(nèi)報(bào)上一級(jí)政府備案;市縣政府部門發(fā)布規(guī)范性文件后，應(yīng)當(dāng)自發(fā)布之日起15日內(nèi)報(bào)本級(jí)政府備案。
《云南省行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定和備案辦法》第三十條：制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)范性文件的公告簽署之日起5日內(nèi)，報(bào)上級(jí)行政機(jī)關(guān)登記。第三十一條：縣級(jí)以上人民政府法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在收到登記報(bào)告之日起5日內(nèi)，對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行形式審查，對(duì)符合本辦法第二條、第三十條規(guī)定的，予以登記，并向制定機(jī)關(guān)出具統(tǒng)一編號(hào)的《規(guī)范性文件登記回執(zhí)》；對(duì)不符合規(guī)定的，不予登記，退回制定機(jī)關(guān)重新報(bào)送或者作其他處理。第四十條：規(guī)范性文件經(jīng)登記后，應(yīng)當(dāng)自刊登之日起15日內(nèi)由制定機(jī)關(guān)報(bào)上級(jí)行政機(jī)關(guān)備案。
(二)備案監(jiān)督機(jī)制。
備案監(jiān)督原則:有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾。
有件必備:
第一、建立備案登記制度和公布制度。第二、建立規(guī)范性文件通報(bào)制度。第三、建立備案檢查制度。
第四、把報(bào)備情況納入執(zhí)法責(zé)任制和年終考核范圍加以監(jiān)督。
有備必審:
第一、要建立健全社會(huì)公眾啟動(dòng)規(guī)范性文件備案審查的機(jī)制。第二、要明確各級(jí)行政機(jī)關(guān)，尤其是縣級(jí)以上人民政府所屬工作部門要真正承擔(dān)起維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)的責(zé)任。
第三、要充分利用行政復(fù)議機(jī)制發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在的問題。
第四、高度重視人大、法院發(fā)現(xiàn)的問題。有錯(cuò)必糾:
第一、發(fā)現(xiàn)有違法的規(guī)范性文件必須作出處理決定。第二、要嚴(yán)格監(jiān)督處理決定的執(zhí)行。
第三、對(duì)相應(yīng)責(zé)任人員要提出追究責(zé)任的建議。(三)備案審查內(nèi)容。
形式審查:制定主體、審議決定形式、發(fā)布形式、施行時(shí)限、部門單獨(dú)制發(fā)規(guī)范性文件的權(quán)限等。
實(shí)質(zhì)審查:合法性、適當(dāng)性與協(xié)調(diào)性。
關(guān)于合法性:
一一主體合法、程序合法、內(nèi)容合法，包括是否違反上位法的規(guī)定、是否超越權(quán)限等。
1.不得違反法律、法規(guī)、規(guī)章。
2.不同位階規(guī)范性文件的關(guān)系，下級(jí)不得違反上級(jí)。3.不得創(chuàng)設(shè)行政許可、行政處罰、行政收費(fèi)、行政強(qiáng)制以及其他影響管理相對(duì)人利益的事項(xiàng)。
4.不得增加行政管理程序和條件。關(guān)于適當(dāng)性:
一一是否合理，包括對(duì)象是否合理、制定文件的動(dòng)機(jī)與目的是否合理、對(duì)違反行政管理的行為規(guī)定的處置是否公平、是否尊重公民的權(quán)利和自由等。
對(duì)審查發(fā)現(xiàn)問題的處理:1.說明情況。2.溝通協(xié)調(diào)。3.建議自行修改。4.暫停執(zhí)行。5.撤銷。
規(guī)范性文件存在問題篇三
豆壩九年制學(xué)校規(guī)范性文件
管理制度
第一條 為了促進(jìn)依法行政，使本校起草制定規(guī)范性文件的工作規(guī)范化、程序化、標(biāo)準(zhǔn)化，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，制定本制度。
第二條 本制度適用于本校起草制定規(guī)范性文件的工作。
規(guī)范性文件是指本校制定或聯(lián)合其他部門制定的在全學(xué)區(qū)圍內(nèi)進(jìn)行行政管理、規(guī)范教學(xué)工作的文件。
第三條 規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)以“康縣豆壩鄉(xiāng)九年一貫制學(xué)校文件”的字樣發(fā)布，根據(jù)內(nèi)容使用“規(guī)定”、“辦法”、“細(xì)則”、“通知”、“決定”等規(guī)范的名稱。
第四條 制定規(guī)范性文件必須遵守法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家政策規(guī)定，符合法定權(quán)限和程序.第五條 本校規(guī)范性文件的管理工作由辦公室負(fù)責(zé)，主要內(nèi)容包括:
（一）組織起草調(diào)整規(guī)范性文件；
（二）負(fù)責(zé)本辦規(guī)范性文件的公布工作；
（三）負(fù)責(zé)本辦規(guī)范性文件的解釋；
（四）負(fù)責(zé)規(guī)范性文件的清理工作；
第六條 下列事項(xiàng)，本辦可制定規(guī)范性文件：1
（一）實(shí)施人防法規(guī)、規(guī)章的具體措施和方案，需要制定規(guī)范性文件組織實(shí)施的；
（二）實(shí)施人防法規(guī)、規(guī)章的程序，需要制定規(guī)范性文件確定的；
（三）調(diào)整本辦機(jī)關(guān)對(duì)外的行政行為需要制定規(guī)范性文件的。
第七條 規(guī)范性文件制定項(xiàng)目，由辦公室擬定項(xiàng)目建議書后提交主任批準(zhǔn)。
第八條 制定規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見，注重本區(qū)的實(shí)際情況。具體工作由辦公室負(fù)責(zé)。
第九條 起草的規(guī)范性文件涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或者公民對(duì)其有重大意見分歧的，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，征求社會(huì)各界的意見。也可以舉行聽證會(huì)。
起草專業(yè)性強(qiáng)的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)征求有關(guān)機(jī)構(gòu)及專家的意見。規(guī)范性文件的內(nèi)容與其他部門工作關(guān)系緊密的，規(guī)范性文件草案應(yīng)當(dāng)進(jìn)行會(huì)簽，或者與有關(guān)部門聯(lián)合起草。
第十條 規(guī)范性文件草案在主任審批通過后，上報(bào)區(qū)政府法制辦，由區(qū)政府法制辦按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查。
第十一條 區(qū)政府法制辦審查規(guī)范性文件時(shí)，需要本辦進(jìn)一步說明情況的，本辦應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)予以說明。
第十二條 經(jīng)區(qū)政府法制辦合法性審查后，由主任簽署，經(jīng)統(tǒng)一登記、編號(hào)發(fā)布施行。
第十三條 本制度自2010年1月1日起施行
規(guī)范性文件存在問題篇四
第五章
規(guī)范性文件
單選 下列哪個(gè)文件屬于行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件（）。
a行政處罰法 b關(guān)于王某某任免職的通知
c關(guān)于黨的廉政建設(shè)的規(guī)定 d省人民政府關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)消防工作的實(shí)施意見 d《吉林省規(guī)范性文件制定辦法》的施行日期（）。
a2013年3月18日 b2013年5月1日
c2005年10月1日 d2009年7月1日
b 3 《吉林省規(guī)章規(guī)范性文件監(jiān)督辦法》的施行日期（）。
a2005年7月25日 b2005年10月1日 c2013年5月1日 d2009年7月1日 b《吉林省規(guī)章規(guī)范性文件清理辦法》的施行日期（）。
a2009年2月1日
b2009年7月1日
c2013年5月1日
d2005年10月1日
b 5 下列行政行為中屬于行政機(jī)關(guān)抽象行政行為的是（）。
a對(duì)張某礦山開采的許可 b2對(duì)李某交通違法的處罰
c對(duì)趙某欠賬不還的強(qiáng)制執(zhí)行 d某市關(guān)于全面加強(qiáng)道路交通安全的實(shí)施意見 d下列哪個(gè)單位符合法定的規(guī)范性文件制定權(quán)限（）。
a縣人民政府 b街道辦事處 c公安廳法制總隊(duì) d市行政執(zhí)法支隊(duì) a各級(jí)政府所屬工作部門制定的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)向哪個(gè)機(jī)關(guān)備案（）。
a省法制辦 b市法制辦
c縣法制辦 d本級(jí)政府法制辦 d規(guī)范性文件報(bào)送備案的時(shí)限要求（）。
a自公布之日起30日內(nèi)報(bào)備 b每年年底一次性集中報(bào)備
c自公布之日起15日內(nèi)報(bào)備 d沒有具體的時(shí)限要求，根據(jù)情況自行報(bào)備 c 9 報(bào)送規(guī)范性文件備案應(yīng)當(dāng)提交的材料（）。
a正式文本5份 b備案報(bào)告1份 c起草說明1份 d正式文本5份、備案報(bào)告和起草說明各1份 d下列哪項(xiàng)是制定規(guī)范性文件的必經(jīng)法定程序（）。
a上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)指示 b必須要經(jīng)過本單位某位領(lǐng)導(dǎo)的同意
c法制機(jī)構(gòu)的合法性審查 d必須經(jīng)過全體行政相對(duì)人的一致同意 c 11 下列哪項(xiàng)是制定規(guī)范性文件的必經(jīng)法定程序（）。
a行政機(jī)關(guān)內(nèi)部傳達(dá) b只有在具體行政執(zhí)法時(shí)才能出示 c限制規(guī)范性文件的知曉范圍 d向社會(huì)公開公布 d國(guó)務(wù)院和省政府對(duì)規(guī)范性文件定期清理的時(shí)間規(guī)定（）。
a每年清理一次 b每隔2年清理一次 c每隔5年清理一次 d沒有具體規(guī)定 b 13 規(guī)范性文件屬于哪一種行政行為（）。a具體行政行為 b抽象行政行為 c事實(shí)行為 d行政處罰 b 14 法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件之間效力等級(jí)由大到小的排列順序是（）。
a法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件 b規(guī)范性文件、規(guī)章、法規(guī)、法律 c排列順序不分高低 d效力等級(jí)相同 a 15 法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件之間效力等級(jí)由小到大的排列順序是（）。
a規(guī)范性文件、規(guī)章、法規(guī)、法律 b法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件 c排列順序不分高低 d效力等級(jí)相同 a 16 備案審查屬于下列哪一種監(jiān)督行為（）。a權(quán)利監(jiān)督 b司法監(jiān)督 c社會(huì)監(jiān)督 d層級(jí)監(jiān)督 d 17 政府部門制定的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)向哪個(gè)機(jī)構(gòu)報(bào)送備案（）。
a人大常委會(huì)
b上級(jí)部門 c本級(jí)政府法制機(jī)構(gòu) d上級(jí)政府 c 18 定期對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行清理的主要目的是（）。
a保持辦公環(huán)境整潔 b迎接上級(jí)檢查 c績(jī)效考核的要求 d維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一 d 19 社會(huì)公眾認(rèn)為規(guī)范性文件違法不當(dāng)?shù)恼?dāng)救濟(jì)渠道是（）。
a行政訴訟 b進(jìn)京上訪 c向有權(quán)機(jī)關(guān)提出審查的建議 d申訴控告 c 20 下列哪項(xiàng)不可以自行創(chuàng)設(shè)行政處罰（）。a規(guī)范性文件 b部門規(guī)章 c政府規(guī)章 d行政法規(guī) a 21 規(guī)范性文件監(jiān)督的主管部門是（）。a政府法制辦 b司法局 c人民法院 d人大常委會(huì) a 多選 規(guī)范性文件備案審查的基本原則包括（）。
a有件必備 b有備必審 c有錯(cuò)必糾 d有問必答 a,b,c 23 制定規(guī)范性文件必須經(jīng)過的法定程序包括（）。a調(diào)研論證 b征求意見
c合法性審查 d公開發(fā)布 a,b,c,d 24 下列可以作為行政執(zhí)法依據(jù)的是（）。a法律 b規(guī)范性文件c省委組織部文件 d藥監(jiān)局法規(guī)處文件 a,b 25 下列不可以作為行政執(zhí)法依據(jù)的是（）。
a行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)文件 b本系統(tǒng)內(nèi)部傳達(dá)的文件 c政府規(guī)章 d規(guī)范性文件 a,b 26 規(guī)范性文件報(bào)送備案的時(shí)限和材料內(nèi)容是（）。
a規(guī)范性文件自公布之日起15日內(nèi) b規(guī)范性文件自公布之日起30日內(nèi)
c正式文本5份、備案報(bào)告和說明各1份 d多個(gè)文件可以匯總使用1個(gè)備案報(bào)告 a,c
社會(huì)公眾認(rèn)為規(guī)范性文件違法不當(dāng)?shù)?，可以通過哪些方式進(jìn)行監(jiān)督（）。
a要求制定機(jī)關(guān)解釋 b提出審查的建議 c行政復(fù)議時(shí)一并提出審查申請(qǐng)
d請(qǐng)求人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán) a,b,c,d 28 下列哪些單位具有規(guī)范性文件制定權(quán)限（）。
a行政機(jī)關(guān) b縣級(jí)以上人民政府所屬工作部門 c法律、法規(guī)授權(quán)的組織 d省法制辦備案審查處 a,b,c 29 規(guī)范性文件不得設(shè)定（）。
a行政處罰 b行政許可 c行政強(qiáng)制 d行政指導(dǎo) a,b,c 30 規(guī)范性文件合法性審查的主要內(nèi)容有（）。a制定主體是否合法 b是否符合上位法和上級(jí)政策文件的規(guī)定
c上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)是否同意 d是否超越權(quán)限 a,b,d 31 對(duì)于違法不當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，政府法制辦可以采取下列哪些監(jiān)督措施（）。
a責(zé)令制定機(jī)關(guān)限期自行糾正 b逾期不糾正或者拒不糾正的，決定撤銷 c確認(rèn)無效 d直接更改后向社會(huì)公布 a,b,c 32 制定規(guī)范性文件必須經(jīng)過下列哪些單位的合法性審查，未經(jīng)合法性審查的，不得作為行政管理的依據(jù)（）。a政府法制辦 b制定機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu) c辦公室 d監(jiān)察局
a,b 判斷
規(guī)范性文件的監(jiān)督機(jī)關(guān)是各級(jí)政府法制辦。
正確
制定規(guī)范性文件必須經(jīng)過法制機(jī)構(gòu)的合法性審查。
正確
未向社會(huì)公開發(fā)布的規(guī)范性文件，不得作為行政管理的依據(jù)。
正確
制定機(jī)關(guān)可以在每個(gè)的年底前將全年制定的所有規(guī)范性文件一次性統(tǒng)一報(bào)送備案。
錯(cuò)誤
制定機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)自公布之日起15日內(nèi)向政府法制部門報(bào)送備案。37 作為行政執(zhí)法依據(jù)的規(guī)范性文件不一定都要經(jīng)過合法性審查。
錯(cuò)誤
作為行政執(zhí)法依據(jù)的規(guī)范性文件都要經(jīng)過合法性審查。
行政行為包括抽象行政行為和具體行政行為，通常所稱的規(guī)范性文件是具體行政行為的一種。
錯(cuò)誤
制定規(guī)范性文件是抽象行政行為。
規(guī)范性文件備案審查是政府層級(jí)監(jiān)督的重要手段，是維護(hù)法制統(tǒng)一和政令暢通的重要措施。正確
作為行政執(zhí)法的依據(jù)，除法律、法規(guī)、規(guī)章外，還包括規(guī)范性文件。
正確
公民、法人或者其他組織認(rèn)為規(guī)范性文件違法不當(dāng)?shù)模梢蕴崞鹦姓V訟。
錯(cuò)誤
行政訴訟法第二條規(guī)定,公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。
行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)通過資格考試是國(guó)務(wù)院的規(guī)定。
正確
各級(jí)政府法制辦承擔(dān)著行政機(jī)關(guān)依法行政、法治政府建設(shè)的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和指導(dǎo)的職責(zé)。
正確
規(guī)范性文件存在問題篇五
規(guī)范性文件備案
今年年底，我國(guó)要宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的建成。在這個(gè)法律體系當(dāng)中，囊括了憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，也就是說，規(guī)范性文件在這個(gè)體系中是不可或缺的一部分。
關(guān)于到底什么規(guī)范性文件的問題，其實(shí)從廣義角度來說的話，我們國(guó)家有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)制定的法律、法規(guī)、規(guī)章、司法解釋、以及作為行政管理依據(jù)的文件都可以被稱作規(guī)范性文件，因?yàn)樗鼈冇幸粋€(gè)共同的特征，也就是“規(guī)范性”，都是用來規(guī)范管理相對(duì)人行為的，其實(shí)同時(shí)，它對(duì)我們有關(guān)機(jī)關(guān)本身的行為也同樣起著規(guī)范的作用。
平時(shí)我們所說的規(guī)范性文件，也就是今天我們所說的規(guī)范性文件，是從狹義的角度來說的，也就是說，它是由行政機(jī)關(guān)發(fā)布的作為行政管理依據(jù)的文件。雖然說，我們這里所說的規(guī)范性文件不在立法范疇，但它是一種準(zhǔn)立法行為。制定規(guī)范性文件，是憲法賦予行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)工作職責(zé)。在實(shí)踐中，各級(jí)政府、各部門出臺(tái)的規(guī)范性文件數(shù)量也相當(dāng)多，內(nèi)容涉及行政管理的方方面面，在各行政機(jī)關(guān)的日常管理中被大量的使用。所以，它在我們的日常管理中也算是扮演著非常重要的角色。
由于規(guī)范性文件它是一個(gè)抽象的行政行為，它跟我們平時(shí)的行政執(zhí)法這樣的具體行政行為不一樣，執(zhí)法行為針對(duì)的是具體的人，具體的事，是一次性行為，它的影響面相對(duì)比較小;而規(guī)范性文件，它針對(duì)的是不特定的人、不特定的事，而且在一定范圍、一定時(shí)期內(nèi)可以反復(fù)適用，相比之下，它的影響面要大很多。可以說，一件好的規(guī)范性文件，可以造福一方，一件不好的規(guī)范性文件，可能會(huì)禍害一片，因此，我們?cè)谥贫ㄒ?guī)范性文件過程中把好質(zhì)量關(guān)實(shí)在是非常的重要。
一、市政府規(guī)范性文件的制定程序以及其中需要注意的有關(guān)問題
市政府在1996年制定了《規(guī)范性文件制定程序暫行規(guī)定》，這是我市建市以來制定的第一部成型的，專門規(guī)范規(guī)范性文件制定程序的文件。2007年，市政府對(duì)這個(gè)《規(guī)定》進(jìn)行了修訂，并作了重新發(fā)布，重新發(fā)布后的這個(gè)文件，從規(guī)范性文件的制定原則、立項(xiàng)、起草、審查、決定、公布、備案等方面對(duì)文件的制定程序作了比較明確的規(guī)定。政府法制機(jī)構(gòu)，在政府規(guī)范性文件制定程序當(dāng)中，承擔(dān)著政府規(guī)范性文件審查和備案的職責(zé)，在我們平時(shí)審查和備案過程中，發(fā)現(xiàn)了很多問題，值得研究，也值得注意。
（一）規(guī)范性文件制定原則
規(guī)范性文件制定的原則是，在規(guī)范性文件中，不得違反法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的規(guī)定。也就是說，我們制定的規(guī)范性文件的內(nèi)容，不得違反“上位法”規(guī)定，影響管理相對(duì)人權(quán)利義務(wù)。具體來講，主要有以下幾個(gè)事項(xiàng)不得設(shè)定：1行政處罰，2行政許可,3行政收費(fèi)，4行政強(qiáng)制,5其他應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)和規(guī)章設(shè)定的事項(xiàng)。
（二）立項(xiàng)
按照市政府《規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》第二章的規(guī)定，市政府各部門或各縣（市、區(qū)）政府認(rèn)為需要由市政府制定規(guī)范性文件的 , 須在每年的11月底前，提出下一的規(guī)范性文件制定計(jì)劃，按程序向市政府法制機(jī)構(gòu)申請(qǐng)立項(xiàng)。市政府法制機(jī)構(gòu)對(duì)各單位制定規(guī)范性文件的立項(xiàng)申請(qǐng)進(jìn)行匯總和研究論證，并擬訂下一規(guī)范性文件制定計(jì)劃，報(bào)市政府審定。未列入制定計(jì)劃的項(xiàng)目，原則上不予制定，有關(guān)單位認(rèn)為急需制定的，須向市政府法制機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，經(jīng)市政府法制機(jī)構(gòu)組織論證后，報(bào)市政府審定。
也就是說，各部門、各縣（市、區(qū)）政府在下一，有以市政府名義制定規(guī)范性文件的需求的，要在本年底前向市政府法制辦提出制定計(jì)劃，經(jīng)法制辦審核，報(bào)市政府審定后執(zhí)行，沒報(bào)計(jì)劃的，下一原則上市政府不予考慮，除非有充分的理由能夠證明急需制定。
（三）起草
市政府的規(guī)范性文件，一般是由市政府工作部門負(fù)責(zé)起草的，極個(gè)別的，內(nèi)容涉及幾個(gè)工作部門職能的重要的規(guī)范性文件，由市政府法制機(jī)構(gòu)或主要部門牽頭，組成專門小組來負(fù)責(zé)起草，但一般都是由市政府工作部門負(fù)責(zé)起草的。在起草過程中應(yīng)該注意以下幾點(diǎn)：
第一，要做好調(diào)研論證。一個(gè)制度制定后要使用比較長(zhǎng)的時(shí)間，這個(gè)文件是不是必要，是不是切合實(shí)際，中間的制度怎么設(shè)計(jì)，對(duì)于重點(diǎn)、難點(diǎn)、敏感性問題的處理是否適當(dāng)，文件主要內(nèi)容是否能經(jīng)得起實(shí)踐的檢驗(yàn)，等等，都需要進(jìn)行深入的調(diào)查研究。在起草一個(gè)文件之前是不是經(jīng)過深入的調(diào)查研究了，是不是聽取各方意見了，它不光是程序問題，有時(shí)候還是態(tài)度問題，尤其是涉及重大問題的文件的時(shí)候。
第二，規(guī)范性文件的內(nèi)容應(yīng)該具體、明確、具有可操作性。凡國(guó)家法律、法規(guī)和規(guī)章以及上級(jí)規(guī)范性文件明確規(guī)定的內(nèi)容，原則上不作重復(fù)規(guī)定。規(guī)范性文件的內(nèi)容里面一般要對(duì)制定目的、制定依據(jù)、基本原則、調(diào)整對(duì)象、具體規(guī)范等做出明確規(guī)定。
第三，起草規(guī)范性文件，應(yīng)對(duì)內(nèi)容相近的現(xiàn)行規(guī)范性文件進(jìn)行清理。意思是說，原來就有一個(gè)文件，現(xiàn)在起草的這個(gè)文件是對(duì)原來那個(gè)文件的替換，那應(yīng)該在新起草的這個(gè)文件最后面注明“市政府于某年某月某日以某文號(hào)發(fā)布的某某某文件同時(shí)廢止”。
第四，關(guān)于規(guī)范性文件名稱的問題。規(guī)范性文件的名稱一般可以稱辦法、規(guī)定、決定、意見、通知等，但不能稱“條例”。國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、省級(jí)人大制定的地方性法規(guī)可以叫“條例”，但規(guī)范性文件不行。
第五，起草規(guī)范性文件的同時(shí)，應(yīng)撰寫起草說明（重要）。起草說明的內(nèi)容應(yīng)包括：該文件起草的背景、必要性和目的、起草的法律法規(guī)依據(jù)、想要明確和解決的主要問題、起草經(jīng)過、調(diào)研和征求意見情況、對(duì)有爭(zhēng)議問題的協(xié)調(diào)情況、主要條款的解釋和其他需要說明的問題等。規(guī)范性文件的起草說明，就像一個(gè)產(chǎn)品的使用說明書一樣，可以幫助有關(guān)人員及時(shí)了解文件起草背景和制定目的，理解主要內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)問題和不足，便于提出好的意見和建議，或者推動(dòng)有關(guān)方面及時(shí)作出決策。因此，規(guī)范性文件的起草說明對(duì)于提高規(guī)范性文件通過的效率，提高規(guī)范性文件的質(zhì)量，具有十分重要的意義。
（四）審查
《河南省規(guī)章規(guī)范性文件備案辦法》明確提出規(guī)范性文件在發(fā)布之前必須要經(jīng)法制機(jī)構(gòu)審查，未經(jīng)審查或?qū)彶槲赐ㄟ^的，不得發(fā)布施行。審查文件，主要是從這么幾個(gè)方面：
第一，合法性。規(guī)范性文件的制定，主要就是為了使國(guó)家的法律、法規(guī)、規(guī)章和政策在本地得到具體執(zhí)行和實(shí)施，所以它不僅不能同國(guó)家的有關(guān)法律政策相抵觸，而且還必須與它們相統(tǒng)一。需要說明的是，要求規(guī)范性文件與法律、法規(guī)、規(guī)章和政策相統(tǒng)一，并不是要求和上級(jí)規(guī)定一一對(duì)應(yīng)，照搬照抄。也不能片面站在部門角度，對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章各取所需、斷章取義，形成加工國(guó)家法律的不正?，F(xiàn)象。我們?cè)诜?、法?guī)、規(guī)章規(guī)定的范圍內(nèi)從具體辦事程序等方面作一些適當(dāng)?shù)募?xì)化和明確還是可以的。
制定的規(guī)范性文件必須合法，這是基礎(chǔ)，關(guān)于它的合法性，我們需要把握好這么幾點(diǎn)：
一是不得違法設(shè)定行政處罰。按照《行政處罰法》的規(guī)定，法律、法規(guī)、規(guī)章可以設(shè)定行政處罰，而規(guī)范性文件不得設(shè)定，這里所說的不得“設(shè)定”，它不但包括不能自己“創(chuàng)設(shè)”新的行政處罰，也包括不能“改變”法律、法規(guī)、規(guī)章確定的行政處罰的“種類和標(biāo)準(zhǔn)”，這一點(diǎn)我們一定要把握好。在平時(shí)制定的規(guī)范性文件當(dāng)中，違法設(shè)定行政處罰的例子很多，比如說，我國(guó)《兵役法》罰則中有一條，大概意思是對(duì)退役士兵不安臵的，由縣級(jí)人民政府責(zé)令改正，并可以處以罰款。這里問題就來了，兵役法規(guī)定只是說到“可以罰款”，對(duì)按什么來罰，罰的幅度是多少?zèng)]有規(guī)定，實(shí)際上這個(gè)規(guī)定是沒有可操作性的，但假如我們?cè)谝?guī)范性文件中將它變得可操作，那是違反行政處罰法的，是不可以的。
我們自己不能設(shè)立行政處罰，對(duì)不該罰或者沒有權(quán)力罰的，我們罰了，那是違法的。但是，同時(shí)，對(duì)該罰的，我們不去處罰，那也是違反行政處罰法有關(guān)規(guī)定的。有時(shí)候,有很多法律規(guī)定說違反什么什么行為的，“可以”處以多少多少錢罰款，我們?cè)谝眠@樣的條款的時(shí)候不能把“可以”這兩個(gè)字取了，有“可以”這兩個(gè)字和沒有這兩個(gè)字是不同的概念，一個(gè)是視情況可以罰，也可以不罰，一個(gè)是沒有選擇的余地，必須要罰。另外，我們還得注意的是，我們制定的文件中也不能出現(xiàn)“從重處罰”、“依法予以上限處罰”“依法予以下限處罰”這樣的實(shí)體性規(guī)定。行政處罰里面規(guī)定一個(gè)罰款的幅度，那是法律對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)賦予的自由裁量權(quán)，我們不能以一紙文件讓它變了味。
曾經(jīng)我們?cè)趯彶槲募^程中有單位提出過，說在行政管理過程中經(jīng)常發(fā)現(xiàn)被管理人的某些行為是違法的，不合適的，國(guó)家法律雖然沒有規(guī)定本單位可以處罰，但該單位不管沒人管，不處罰又制止不了，不能聽之任之。在這里我們需要明確一點(diǎn)，我國(guó)對(duì)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)有一個(gè)基本的原則，也就是職權(quán)法定，法無明文規(guī)定不可為，既然國(guó)家沒有規(guī)定你可以罰，那你就不能罰，你罰了，你就違法了，以違法行為制止違法行為顯然是不合適的。
另外，從規(guī)范性文件制定技術(shù)方面來講，我們建議文件中盡量不要規(guī)定罰則，因?yàn)槲覀儧]有設(shè)定行政處罰的權(quán)力。即使在文件中規(guī)定了，也只能是引用法律、法規(guī)、規(guī)章的原話，沒多大必要。再說了，我們就是去執(zhí)法的時(shí)候，下行政處罰決定書，其中引用的處罰依據(jù)也肯定都是法律、法規(guī)、規(guī)章，而不會(huì)是規(guī)范性文件。
二是不得違法設(shè)定行政許可。行政許可通俗的講，就是允許某人做某事，我們以前都叫行政審批，基本就是這個(gè)意思，不過行政許可和行政審批在范圍上還是有些區(qū)別的。規(guī)范性文件不得設(shè)定行政許可，這是《行政許可法》的規(guī)定。這里的不得設(shè)定行政許可和不得設(shè)定行政處罰類似，也就是說，規(guī)范性文件不但不能“創(chuàng)設(shè)”新的行政許可“項(xiàng)目”，也不能“增加”行政許可的“條件或環(huán)節(jié)”。能設(shè)定行政許可的只有法律和法規(guī),規(guī)章都基本沒有，只有省政府規(guī)章可以設(shè)定為期一年的臨時(shí)性的行政許可，可見，國(guó)家對(duì)可以設(shè)定行政許可的要求是相當(dāng)嚴(yán)格的。也就是說，這個(gè)事項(xiàng)國(guó)家法律、法規(guī)讓你批，那你就可以批，沒說讓你批的，你就不能批，同時(shí)，經(jīng)你批準(zhǔn)需要什么條件這也都是法定的，是不能隨便更改的。
三是不得違法設(shè)定行政收費(fèi)。我們國(guó)家現(xiàn)在還沒有一部規(guī)范行政收費(fèi)的法律，《行政收費(fèi)法》已經(jīng)醞釀了好多年了，到目前還沒有出臺(tái)。但是雖然沒有法律來規(guī)范行政收費(fèi)行為，但國(guó)務(wù)院有規(guī)定。根據(jù)國(guó)務(wù)院《違反行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》第三條，可以規(guī)定行政事業(yè)性收費(fèi)的最低層級(jí)的機(jī)關(guān)為省政府文件、省級(jí)財(cái)政和物價(jià)部門聯(lián)合下發(fā)的文件。地市級(jí)政府及其以下是沒有權(quán)力設(shè)定行政收費(fèi)的。這里面，我們不但不能“設(shè)定”行政收費(fèi)“項(xiàng)目”、也不能“增設(shè)”收費(fèi)“范圍”，或者擅自“增加”收費(fèi)“標(biāo)準(zhǔn)”。
四是不得違法設(shè)定行政強(qiáng)制。在規(guī)范性文件中隨意設(shè)定行政強(qiáng)制的現(xiàn)象比起行政處罰、行政許可、行政收費(fèi)要少一些。行政強(qiáng)制的措施比如有行政強(qiáng)制戒嚴(yán)、強(qiáng)制戒毒、強(qiáng)制查封、扣押、凍結(jié)、強(qiáng)制銷毀、強(qiáng)制劃撥、強(qiáng)制扣繳等等，這些在規(guī)范性文件中也是不能自己創(chuàng)設(shè)性地設(shè)立的。我國(guó)的《行政強(qiáng)制法》可能很快就頒布了，這又將是一部規(guī)范行政行為的法律規(guī)范。
在合法性方面除以上幾點(diǎn)需要把握外，我們?cè)谄綍r(shí)的規(guī)范性文件審查過程中還存在著其他一些問題，需要注意，主要有：
1、如政府越權(quán)規(guī)定減免所得稅和土地出讓金等，這在招商引資文件中很普遍，但這是不可以的。
2、違反國(guó)家有關(guān)政策。比如曾經(jīng)有個(gè)地方出臺(tái)的一個(gè)政府規(guī)范性文件要求外來務(wù)工人員必須接受當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門的培訓(xùn)，領(lǐng)取培訓(xùn)合格證后方能在當(dāng)?shù)貏?wù)工，否則，對(duì)當(dāng)事人和用人單位實(shí)施處罰。這與中央和國(guó)務(wù)院關(guān)于減輕外來務(wù)工人員的負(fù)擔(dān)的相關(guān)精神是相違背的。
3、違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則。比如含有“掛牌保護(hù)”內(nèi)容和地方保護(hù)、行業(yè)保護(hù)以及超國(guó)民待遇的內(nèi)容，妨礙了市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。咱們國(guó)家2008年施行的《反壟斷法》專章對(duì)“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”作了明確規(guī)定。
4、關(guān)于“解釋權(quán)”的問題。政府制定的文件規(guī)定“由部門負(fù)責(zé)解釋”，部門制定的文件規(guī)定“由科室負(fù)責(zé)解釋”，這和“誰制定、誰解釋”的法律精神是相違背的。關(guān)于解釋權(quán)的問題，《規(guī)章制定程序條例》第三十三和三十六條有比較明確的規(guī)定，這個(gè)規(guī)定對(duì)規(guī)范性文件也是適用的。
第二，必要性和可行性
上面說的是我們制定文件時(shí)要把握合法性，在把握合法性的同時(shí)，還得把握必要性和可行性。
發(fā)布文件就是為了落實(shí)的，這個(gè)文件是不是有必要發(fā)，是不是切實(shí)可行，它的發(fā)布能不能因地制宜地得到實(shí)施，解決實(shí)際問題，都是值得考慮的，因此，必要性和可行性也顯得很重要。一個(gè)脫離了實(shí)際情況的規(guī)范性文件，是沒有可操作性的，因此，在制定文件的過程中在考慮合法因素的同時(shí)，還得考慮是否具有必要性和可操作性。
第三，把好技術(shù)關(guān)和語言關(guān)
這就要求我們制定的文件要主題明確、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、邏輯合理、語言規(guī)范、表述準(zhǔn)確，我們起草文件時(shí)要注意盡量使用“法言法語”，這就對(duì)起草人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、法律素質(zhì)、文字功底和責(zé)任心都有一定的要求。需要強(qiáng)調(diào)的是，在規(guī)范性文件的審查程序中，有時(shí)候有些單位今天把文件送到法制辦了，明天就想要，上午送來了，下午就想要，對(duì)于有些比較簡(jiǎn)單的文件，涉及法律問題不多的，沒問題，我們很快就能出意見，甚至當(dāng)時(shí)就能出意見。但是對(duì)于有些直接涉及公民、法人或者其他組織利益的，我們?cè)趯彶檫^程中還必須要按國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定向社會(huì)和有關(guān)單位征求意見，其中涉及重大事項(xiàng)的，還要召開聽證會(huì)、論證會(huì)，或者上報(bào)市政府協(xié)調(diào)等，中間會(huì)需要一些時(shí)間，這個(gè)需要有些部門的理解和配合。
另外，我們平時(shí)在文件制定過程中發(fā)現(xiàn)還有一些問題很值得關(guān)注，比如“公共權(quán)力部門化”、“部門權(quán)力利益化”等“權(quán)力尋租”的情況還是經(jīng)常出現(xiàn)，還有，利用規(guī)范性文件解決機(jī)構(gòu)問題的情況也時(shí)有發(fā)生，這些問題都非常值得深思。
（五）決定、公布
在文件審查完后，報(bào)到市政府，市政府經(jīng)有關(guān)會(huì)議審議、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)簽署，就可以發(fā)布了。發(fā)布之后會(huì)按規(guī)定向社會(huì)公布?，F(xiàn)在市政府公布規(guī)范性文件的方式一般是政府門戶網(wǎng)站和政府公報(bào)。
在平時(shí)審查文件過程中，我們都比較嚴(yán)格，法制機(jī)構(gòu)本身就是為政府提供法律服務(wù)的，我們必須得保證經(jīng)我們審查的政府發(fā)出去的文件是合法的、可行的，是嚴(yán)肅的、規(guī)范的。有些時(shí)候有些同志不理解，說你們搞得也太嚴(yán)了，你們說這也不行，那也不行，那我們還干不干了，我們說這不是“我們”說不行，是“法律”說不行，我們必須要為政府負(fù)責(zé)，其實(shí)同時(shí)也是為各有關(guān)單位負(fù)責(zé)，我們的工作性質(zhì)也決定了我們必須嚴(yán)格把關(guān)任何一件規(guī)范性文件。
現(xiàn)在關(guān)于文件的監(jiān)督機(jī)制也越來越嚴(yán)格了，國(guó)務(wù)院和省政府都明確要求市政府制定的文件在規(guī)定期限內(nèi)要報(bào)送省政府備案，接受監(jiān)督審查。國(guó)家從2007年7月1日施行的《監(jiān)督法》，其中專章規(guī)定人大對(duì)政府規(guī)范性文件的審查監(jiān)督，這還是一個(gè)法定監(jiān)督。所以，市政府的規(guī)范性文件并不是一發(fā)布就完了，還必須要報(bào)送省政府和市人大接受備案審查，審查沒通過的，是不能使用的。
二、規(guī)范性文件的備案及其應(yīng)該注意的有關(guān)事項(xiàng)
按照規(guī)定，不光市政府的文件要報(bào)省政府和市人大備案。各縣（市、區(qū)）政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的文件也要報(bào)送上級(jí)政府備案、市縣政府各部門的文件也得報(bào)送本級(jí)政府備案，接受審查監(jiān)督。市政府的文件給省政府和市人大備案，各縣（市、區(qū)）政府和市政府部門向市政府報(bào)備的文件的具體審查工作在市政府法制辦。
我們?cè)趥浒笇彶橹袑彶榈闹饕獌?nèi)容包括（和規(guī)范性文件發(fā)布前的審查基本相通）：1是否超越法定權(quán)限；2是否違反國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章或者國(guó)家政策規(guī)定；3規(guī)范性文件之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定是否一致；4文件是否適當(dāng)；5是否違反法定程序。
關(guān)于報(bào)備的程序方面，《河南省規(guī)章規(guī)范性文件備案辦法》對(duì)報(bào)備的范圍、報(bào)備的時(shí)間、需要報(bào)備的材料等方面都有比較明確的要求。關(guān)于報(bào)備的范圍：凡是直接或間接涉及行政管理相對(duì)人權(quán)利義務(wù)，作為行政管理依據(jù)的文件都視為規(guī)范性文件，都要報(bào)送。不需要報(bào)備的有：
1、原文轉(zhuǎn)發(fā)的上級(jí)部門規(guī)范性文件的文件。但在轉(zhuǎn)發(fā)的同時(shí)又作出具體規(guī)定的除外；
2、單位內(nèi)部文件；
3、平行文，比如向沒有隸屬關(guān)系的機(jī)關(guān)發(fā)布的函；
4、具體行政行為，比如就特定的人、特定的事發(fā)布的通報(bào)、通知、批復(fù)、公告、或者作出的行政許可、行政處罰或其他行政執(zhí)法決定、行政復(fù)議決定等；
5、上行文，也就是對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)的請(qǐng)示報(bào)告；
6、會(huì)議通知；
7、領(lǐng)導(dǎo)講話和不作為行政管理依據(jù)的會(huì)議紀(jì)要；
8、人事任免決定。
關(guān)于報(bào)備的時(shí)間。國(guó)務(wù)院2008年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》要求自文件發(fā)布之日起15日內(nèi)報(bào)送。《河南省規(guī)章規(guī)范性文件備案辦法》中也有明確規(guī)定。由于省里的備案辦法比國(guó)務(wù)院的決定發(fā)布的早一年，在時(shí)間要求上不太一致，我們盡量按國(guó)務(wù)院的要求來報(bào)，也就是按15日來報(bào)。
需要報(bào)備的材料：
1、備案報(bào)告1份（格式市政府以前發(fā)過，各單位都有）；
2、正式文件一式3份；
3、起草說明一式1份；
4、法律法規(guī)政策依據(jù)一式1份；
5、電子文本。
關(guān)于備案文件的合法率、報(bào)備率、按時(shí)率都屬于市政府依法行政目標(biāo)考核的范圍，應(yīng)引起各單位重視。
